在现代社会中，由于经济的发展、科技的进步、各种不同文化的融合与渗透，使政府面临的管理环境不仅愈来愈复杂，而且侧约和影响政府管理的因素在运动中也呈现出不平衡的发展趋势。特别是在建立社会主义市场经济体翻过程中，打破了在传统体创下政府管理的相对均衡状态。那么，在社会经济、文化等方面发展的非平衡状态下，政府怎祥调整自己的管理行为，使之适应市场经济发展和改革开放的要求呢?这是本文探讨的重点。

　　一、行政管理的非平衡状态是社会发展的必然趋势

　　所谓行政管理的非平衡状态，是指政府管理对象的诸要素在不同时期出现的此消彼长现象。这种此消彼长的动态发展，在客观上要求政府在管理组织上、管理策略上以及在具体管理行为上，要适时进行调整，并根据条件变化，解决重点问题，以此来适应管理对象非均衡发展要求。

　　传统的行政管理理论认为，政府管理处于相对平衡状态是社会发展的必然趋势，而处于非平衡状态则是偶然的，除非经济上发生较大波动，战争或政治局势发生大的变化，否则，行政管理会始终处在平衡状态。国外行政学者在研究非平衡状态下的政府管理时，也把它限定在环境不稳定或动荡情景下的政府管理，而把日常的经常发生的管理对象诸要素变化排除在外，这对于研究非常时期政府管理的规律是有益的。但上述认识由于从时间上和空间上把行政管理的非平衡状态限定太窄，所以容易造成使人忽视现代社会中行政管理的动态趋向和在大环境下政府管理的非平衡趋向。我们认为，行政管理的非平衡状态是现代社会发展的趋势，而不是偶然现象。其依据有以下几个方面:

　　首先，现代社会生产力的发展和科学技术的进步，使社会经济在各地区间、部门之间发展不平衡，从而导致行政管理出现非平衡状态。自社会化大生产出现之后，特别是几次科技革命之后，促使了世界范围内的生产力长足发展，甚至在个别国家出现了跳跃式发展，与此相应的是科技成果转化为生产力的速度也在加快。这种生产力长足发展的趋势和科技成果爆炸、迅速转化为生产力的趋势，导致了各地区、各部门之间经济发展上经常出现不平衡现象。而经济发展不平衡超过一定限度，会导致国民经济失衡或失调，这在客观上要求政府在经济非平衡发展的同时，为防止经济失衡，避免不必要的报失，也要采取非平衡管理政策或措施，以进行宏观调控，如对某个部门发展采取倾斜政策，或在政府投资上保证重点，扶持经济上的薄弱环节等，这些均属于行政管理上的非平衡状态。这种非平衡状态，既是现代社会生产力发展的要求，同时，也对经济和社会发展起促进作用。

　　其次，行政环境的复杂性和制约行政管理因素变动的频繁性，也必然使行政管理经常处于非平衡状态。如果我们把政府放在整个社会大环境中来进行考察，就会看到，由于政府处在社会管理组织金字塔的顶端，所以，它面临的行政环境是非常复杂的，如政治环境、经济环境、文化环境、人口环境、自然环境以及人们的思想观念、道德水平、行为方式、群体关系等，无一不对政府行政工作形成制约和影响。而在现代社会中，构成行政环境的各因素又是错综复杂的，它们往往交织在一起共同发生作用，同时，这些环境因素在任何时期、任何区域下又不会绝对均衡地对行政工作施加影响，相反，总会有一个或几个主要因素对行政活动影响最大。这样，行政环境本身的复杂性就会使行政管理在客观上处于非平衡状态.在这里，如果我们从动态上来考察，也可以看出，制约行政管理各种因素变动是频繁的.如一种新技术的发明或引进，可能会使一个产业部门迅速崛起，一种新理论的产生，可能会引起人们观念上发生较大变化，加上国际经济、政治环境经常发生变化，这些都要求政府在行政管理上做出迅速反应，如改革管理体制、调整管理政策、改变管理策略、制定应变措施等。否则，过时的陈旧的管理休制和方式方法就会阻碍生产力的发展和社会的进步。所以，根据行政环境的变化而采用非平衡管理方法，可以使政府行政工作适应环境要求，减少环境变化对行政工作的负向翻约。

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　　再次，行政管理主体为调整管理对象与服务对象之间的关系，也会采用非平衡管理办法。做为行政管理主体的各级政府，为了有效地对其管理对象进行管理，并充分反映公众的要求和意愿，总会从整个社会事务管理中，找出应发展的重点，应加强管理的薄弱环节，应扶持的部门和应削弱的管理职能，以提高政府的管理效能、减少管理负担，使政府各机构高效运转、从现实来说，由干中央政府、地方政府、基层政府以及各不同国家的政府，都受各自的社会制度、管理范围、经济状况、层级要求限制，所以不可能在管理上有完全统一的模式，即使在同一国家处于同一层级上的政府，也会在管理对象上和公众要求上存在差异。如我国沿海地区和内地、南方和北方、中心城市和偏僻地区，都存在着较大的差异。实质上，政府在这里进行的管理重点的确定、职能强化与削弱的分析、政府导向的确立，就是一种非平衡管理，这种非平衡管理，似乎是政府的主观行为、但从客观上说，它是由管理对象的差异性和各地区条件的差异性决定的。所以我们说，行政管理的非平衡状态，是不以人们意志为转移的社会发展趋势。

　　二、我国现阶段行政管理非平衡状态的具体表现

　　我国现在正处于计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，笔者认为，在这一时期，经济体制和行政体制的改革、新旧体制转换的摩擦、改革过程中动力和阻力的交互作用，都会形成行政管理的非平衡状态.从目前来看，这种非平衡状态的主要表现有:

　　(一)经济利益主体的多元化及利益的分化会形成不同利益主体的不平衡。我们知道，在现代社会，国家、地区、企业、个人，各不同所有制企业，各不同部门，都是相对独立的利益主体。市场经济承认不同的利益主体存在，而利益主体的多元化，使我们又不能不承认不同的利益主体，在不影响不损害整体利益和共同利益的基础上，追求各自的利益，使利益分化到各利益主体中去。在这里，会出现两种不平衡，一是为追求整个社会利益的均等而采取不平等政策，这是政策上的不平衡，实质上这是一种在利益分配上的平均主义做法，它不利于调动各方面的积极性，也不符合市场经济规律。另一种是政策上的平等，而不同利益主体通过付出不同代价所取得利益的不平衡，即利益的分化和差异。这在客观上是承认竟争规律，符合市场经济要求的。总之，只要是利益主体多元化存在，就必然存在着不同利益主体之间在利益分配上的不平衡。

　　(二)多种文化观念的相互渗透使人们的价值取向处于不平衡状态。我国实行的是社会主义制度，从总体上说在文化观念上是以马克思主义为指导，但我国是一个有几千年文明史的国家，现在又处于改革开放时期，所以说，古老的东方文化传统和现代的西方文化对我们都存在着较大的影响。虽然说，马克思主义文化观和中国的传统文化及西方的现代文化并非是绝对对立的，但传统文化和西方文化都各自有自己的精华和糟粕，都有积极的因素和消极的因素。那么，在继承传统文化和借鉴西方文化中，由于人们认识水平和思想观念上的差异，就会出现有人吸收优秀成果多，有人吸收优秀成果少，甚至把糟粕当作精华来学习，丢掉马克思主义来追求西方价值观的现象。所以，多极的文化观念相互渗透，会使人们产生不同的价值观，使整个社会的人生观、利益观、权力观、道德观等出现较大差异，从而使人们的价值取向处于不平衡状态.

　　(三)管理职能的交叉和管理关系不顺也是行政管理非平衡的表现之一。以前在计划管理体制下，管理职能相互错位现象严重，如党组织包揽行政事务，政府直接管理企业，企业又包揽对社会事务的管理，近些年通过经济体制改革和政治体制改革，党与政府的关系有所理顺，政府职能有了明显转变，企业经营管理自主权得到归位。但现在仍存在着党和政府在管理职能上，共同行使对社会事务的决策权和重大事务的管理权的“二元行政”现象，政府对企业的管理，也存在着应还权于企业的权力虚放实收、明放暗收、时放时收现象。而且在处理党政企关系上，至今仍没完全理顺，特别是在处理党与政、党与企业管理组织的关系上，怎样既保证党的领导，又充分发挥政府组织与企业组织的职能作用，并没有找到最佳的结合形式。这些在客观上制约着行政管理工作，使之难以根据条件的变化，适时地调整政策和管理方式，从而出现因职能不清和关系不顺造成的非平衡管理。

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　　(四)改革开放的环境与力度不同，使各地区、各部门经济与社会发展不平衡。虽然我国同处于改革开放的大环境，但由于各地区、各部门所处地理环境、自然环境、经济环境、人文环境不同，加上各地区、各部门的改革力度不一样，有的地区和部门对改革认识的早、信心强、措施得力，经济和社会发展就比较快，反之，经济和社会发展就慢。这在客观上形成了经济和社会发展上的地区差，也形成了部门之间的发展上及结构上的不平衡。

　　(五)社会上的腐败现象，造成人们心理上的不平衡。党内和政府机关内的各种腐败现象，是人民群众最为不满的.当前，在党政机关中一部分干部甚至领导干部以权谋私、权钱交易、大吃大喝、出国旅游、任意挥霍国家资财，以至于官官相护、互相包庇、行贿受贿、搞行业不正之风，吃拿卡要等。不仅败坏了党和政府的声誉，而且也影响和压抑了群众积极性、创造性的发挥，造成人们心理上的不平衡。其原因是多数人的腐败行为，本身会使公众对其所在组织信任度降低，如果任其滋生、蔓延，人民群众就会反感。人民群众心理上不平衡，政令就难以畅通，更谈不上在行为上支持政府的工作。所以，腐败现象所造成的人们心理上的不平衡，是行政管理中非平衡中最危险的因素，这是值得各级政府重视的问题。

　　三、非平衡状态下政府行为及调整对策

　　既然行政管理非平衡状态是必然存在的，而且在现实行政管理中也确有其现象，那么在非平衡状态下怎样调整政府行为，使政府行政工作达到整体效能的提高呢?笔者认为应抓住以下几点:

　　第一，要准确分析各种非平衡因素。因为行政管理面临的非平衡因素较多，而且非常复杂，有政治因素、经济因素、文化因素、科技因素内部的不平衡，也有它们之间发展的不平衡;有行政组织内部不平衡，也有行政管理对象的不平衡;有能给行政管理带来促进作用的不平衡，如生产力发展而管理手段落后最终会促进行政改革，也有给行政管理带来不利影响的不平衡，如腐败现象，官僚主义作风与公众心理要求形成反差造成公众反感。有时，这些不平衡因素不是单独起作用，而是交织在一起。所以，精明的行政领导者和管理者，应冷静地、准确地分析各种非平衡因素，包括分析非平衡的具体表现、产生原因、存在条件、发展趋势、非平衡程度、带来影响等，以便从中抓住主要矛盾，寻求新的管理对策.第二，要建立政府宏观调控机制.政府行政管理中的非平衡，主要是管理对象即经济、科技、文化、社会发展的不平衡，这些不平衡是经常出现的。而对于这些不平衡我们又不能概而论之，不能认为非平衡现象一出现就对社会发展不利，恰恰相反，有些不平衡倒能带动或促进经济和社会发展，只有当对非平衡因素不调整足以影响经济和社会发展时，才应适时调控。这就要求政府要建立宏观调控机制，运用经济、行政和法律手段对管理对象进行宏观调整，具体调控原则应该是以非平衡的管理措施来调整非平衡发展现象，如基建过热应采取压缩基建投资、控制基建规模等措施，市场发育不全应采取宽松政策培育市场等。从而通过宏观调控，达到经济和社会的协调发展。

　　第三，要建立政府行政协调机制。行政管理的非平衡现象，除了表现为管理对象发展上的不平衡外，也表现为行政管理主体—行政组织系统间在运作上的不协调。如政府的各管理系统之间职能不清、机构重叠、沟通渠道不畅、行政组织内层级过多、组织结构不合理、行政人员权力和责任划分不清等，都有可能使行政管理在运行上出现不平衡，亦即不能通过行政组织内成员统一协调的行动，来完满地实现行政管理目标。行政组织系统内部一旦出现非平衡现象，就会潜伏着导致效率低下的危机。现在，我国在建立社会主义市场经济体制的同时，正在对政府机构和人事制度改革，在改革和新旧体制交替中，会消除原有体制弊病所带来的不协调因素，但也要预测到，新旧体制的交替过程中，也会出现新的不平衡。因此在政府机构改革中，为使这种不平衡在运行上减到最小，应在精简机构和实行公务员制度的同时，建立行政协调机制。即建立以行政首长为核心的、以政府办公部门为主的行政协调系统，并通过合理划分职能、机构配置合理、建立完备的行政规章和严密的行政管理，来协调行政组织和人员的关系，以减少内耗，提高效率，正常运转。

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　　第四，要完善和强化行政制约机制。对于由腐致现象和个别行政首长凭主观意志进行决策和指挥所造成的非平衡，应通过行政制约机创的完善和强化使之逐渐减少或消除.从我们国家目前对行政工作的制约和监仔上，可以说体系比较健全，如立法机关对行政组织的制约和监督，司法机关、党的组织对行政组织的翻约与监督，还有群众团体、社会舆论、行政机关内部的监察机关对行政人员的制约与监怪等，从法规和制度对行政人员的制约上，依法行政是行政管理必须遵循的原则，各行政组织内部又有相应的规章制度对行政工作加以规范。但是，各种制约因素真正对清除腐致和防止决策失误起作用还是比较难的。

　　如行政监察机关本应对行政人员违法、违缪行为行使监察权，但由于它只是同级政府的一个部门，在行使监察权上，一旦涉及到和政府内部要害人物有牵连的，便因主管领导说话、平行部门说情、甚至来自于各方面的压力而不敢查、不想查、不好查，有的成型的案件也不得不了了之，更何况以情代理，以情代法的现象。所以，要防止人为的管理失衡现象，不仅需要完善行政制约机制，更需要强化制约机制，应通过法律形式，把行政制约和行政监督做为行政工作的重要保障固定下来，并斌予监察机关和一切制约行政机关的监督机构以更大的权力甚至特殊权力，以保证行政制约的严肃性和权威性，并通过行政制约机粗起作用，促使行政管理方向与党、国家和人民的要求相一致。

　　总之，非平衡条件下的政府管理，是行政管理需要研究的重要课题.在市场经济条件下，我们应认清行政管理非平衡发展趋势，以便针对现实生活的种种非平衡现象，提出管理对策，最终使政府工作适应经济和社会发展要求。

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