国有资产授权经营公司与政府部门关系初探

　　一、国有资产授权经营公司在国有资产管理体系中的地位

　　党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中指出：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全产权的责任制度。……中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。允许和鼓励地方试点，探索和建立国有资产管理的具体形式。”以这一规定为基础，我国确立了“国家统一所有、政府分级管理、投资主体营运、多方分工监督、企业自主经营”的国有资产管理的总体框架。国家统一所有，是指国有资产的权利主体是中华人民共和国，国务院统一行使国有资产的所有者职能，不能搞部门所有、地方所有和企业所有。政府分级管理，是指县级以上各级人民政府，根据上级政府的授权，对其管辖的国有资产具体行使所有者的管理职能。投资主体营运(即授权经营)，是指各级国有资产管理部门将一定范围内的国有资产授权给大型企业、企业集团和控股公司，由他们进行持股，行使出资者的权利。多方分工监督，是指政府的各个部门根据法定的权限对有关国有资产的各种活动进行监督。企业自主经营，是指企业对本企业范围内的国有资产依法享有法人财产权，自主经营，而国家对投入企业的国有资产享有出资者权益。(注：谢次昌：《国有资产管理法》，法律出版社，1997年版，第21页。)

　　这个框架形成了从中央政府到地方各级政府，再到投资主体，最后直至企业的一个层级体系。在这个体系中，每往下一层，就越接近市场一步，最后到各个企业成为完全的市场主体。因此，从一定程度上来说，整个国有资产管理和经营体制，都是围绕着实现“国有资产从政府管理向市场运作转换”这一目标展开的。但是，国有资产“国家所有”的特性决定了，无论怎样转换，政府与市场之间必然有一个“接口”，在“接口”以上属于政府管理的范畴，“接口”以下则属于市场运作的范畴。由此可见，“接口”处于整个国有资产管理和经营体制的核心和枢纽地位，它真正决定了国有资产能否最后进入市场。因此，探索和建立一个好的科学的“接口”，一直是国有企业改革的理论和实践中十分关注的问题。在上述国有资产管理和经营体制中，这一“接口”的职能是由国有资产授权经营公司承担的。也就是说，国有资产授权经营公司在我国国有资产管理体系当中位于政府与市场的中介的地位。

　　正是由于国有资产授权经营公司的上述中介地位，因而我们在考察国有资产授权经营公司时，除了要了解其内部结构及运行外，还要准确把握它与政府的关系以及它与其持股的企业之间的关系。关于授权经营公司与其持股的企业之间的关系，与一般的市场主体之间控股、持股的关系是一样的，适用《公司法》的规定。而授权经营公司的内部治理结构及运行，由于其出资者的特殊性，与一般的公司有所不同。因而，准确把握授权经营公司与政府的关系是正确理解国有资产授权经营公司的关键所在。也只有理清了它们与政府的关系，才能使国有资产授权经营公司成为真正的市场主体，完成社会主义公有制与市场经济在微观层次上的结合。因而，本文着重对这一问题进行探讨，以期抛砖引玉。

　　按照政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的原则，各级政府部门可以划分成两类：一类是国有资产管理部门，另一类是社会经济管理部门。因此，探讨政府与国有资产授权经营公司的关系，也应分开进行：一是政府社会经济管理部门与国有资产授权经营公司的关系;二是政府国有资产管理部门与国有资产授权经营公司的关系。对于前者，即政府社会经济管理部门与授权经营公司的关系，笔者认为主要是一般市场主体与政府之间的关系。政府社会经济管理部门对国有资产授权经营公司的管理，应同对其他企业的管理一样，是对它进行指导、调控、提供服务，而不应有其他特殊之处。否则，就难以达到政企分开的目的。因此本文对这一关系不想作过多论述，而主要探讨后者，即国有资产管理部门与授权经营公司之间的关系。