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我国预算编制有关问题及改革建议（上）

〔摘要〕我国预算编制中存在诸多问题:预葬年度不合理、预算编制方法不尽科学、预算编制不完整、预算制机构以及其职能不明、预算编制立法不完善等，直接影响到对政政策工具及对政职能作用的发挥。借鉴国外预算编制的成功经验，应对我国现行预算编制模式进行改革:成立专职预算编制机构、将预算编制程序纳入标准周期预算管理、推行彻底的零基预葬、实行部门预算基拙上的综合财政预算、修仃《预算法》及相关法律法规等，依此实现预算编制的科学、合理、透明、公正、可操作性，体现预算的严肃性和权威性。

〔关键词〕预算;编制模式;《预算法》

一、我国预算编制模式的现状与问题

预算编制作为整个预算周期的起点，包括预测、审查、汇总预算收支指标体系并进行综合平衡的过程，直接关系到预算能否顺利实现以及政府各项活动能否正常进行。我国预算编制的现状不容乐观:

其一，预算年度不合理。我国一直实行历年制预算年度(每年1月1日至同年12月31日)，而中央和地方预算案要待3月份以后举行的各级人代会审批，这种日历年度与财政年度合一的做法导致的结果为:

1.预算的实际编制时间较短。从每年11月前后布置代写企业预算管理论文预算编制工作到次年3月人代会讨论预算草案，通常只有两个月的编制时间，即使加上测算收支指标的一两个月时间，整个编制过程也不过四五个月。基层财政部门用于编制预算的时间更短，甚至一些地区只用一个星期左右即完成编制工作。

2.预算编制较粗。在测算收支指标时由于信息资料不完备、不准确，一定程度上影啊预算安排与实际需要的一致性，使得在预算执行中频繁调整，出现“一年预算，预算一年”的状况。在编制时间有限的情况下，上级财政部门往往被迫采取层层代编并逐级向上汇总以应急需，极易造成代编草案与地方财政部门编制的预草案之间的较大差距，使汇总后的国家预算草案缺乏真实性。

3.人代会审议政府预算的时间很短。各级人代会每年只召开一次大会，乡镇人代会会期1天左右，县级人代会会期3至4天左右，省级人代会会期7天左右，全国人代会会期也只有巧天左右。会议期间用于土建预算论文审议预算的时间，全国人代会1天左右，省、市级人代会只有半天左右，县级人代会审议预算的时间只能用小时来算。如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最流于形式。

4.预算执行中的法律空档二预算年度的起始日先于人代会审批日，造成国家预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制(大约一至两个月左右，有时要一个季度之久)，这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使得国家预算

其二，预算编制体系不清。一方面，国家预算原采用单式预算形式，各项财政收支不分经济性质汇编在一个预算表格内，虽对此进行了改革—现行预算科目按收人和支出性质划分大类—经常性预算和建设性卜预算也只是粗略分类并简单汇总，仍摆脱不了单式预算的编制形式(仅限于对单式预算的一种数字技术处理)，难以反映财政对不同政治经济层面的参与和保障程度，易出现财政资金按性质和按单位交叉管理的问题，不便于进行经济分析等等。另一方面，现实存在着预算内外资金“两张皮”，既编制预算内收支计划，又编制预外收支计划，预算内外资金统筹安排使用的程度较低。此外，目前财政部提交人大的预算草案因收人按类别、支出按功能编制，又缺乏有关部门的预算数字，不便于人民代表进行审查和监督。

其三，预算编制方法不尽科学。我国主要采用增量预算(基数加增长)编制方法，由于基数本身合理与否的题，多年运用下来的结果是“预算套预算”，不能随实际情况的变化而编制预算，加之非正当手段(一些地区部门和单位转移支出或以收取各种基金、摊派、乱收费等直接参与社会财力分配)的影响，易使预算失去准确;同时也固化了财政资金在部门之间的分配格局，制约了经济结构和社会事业发展布局的调整。90年代以来，虽然我国一些地区和部门在其范围内实行了零基预算编制，控制财政支出、缓解财政困难方面取得一定成效，也出现许多问题:缺乏编制预算所需的基础数据，也缺乏对现有数据真实性的有效鉴别手段;难以科学确定各项经费定额;缺乏对机构和人员的有效控制等。

其四，预算编制有关职能不分。由于预算编制、执行、监督不分，预算编制的质量和效率不高。一方面，财政部门和有关部门职能不分。财政部门既负责预算的编制，又负责组织各部门预算的执行，这一机制制约部门在组织预算执行中的积极性发挥。另一方面，财政部门内部各职能部门的职能不分。主要问题在于财政部门内各职能部门的职责划分不清楚，财政内部除预算管理部门外其他业务部门都编制预算，经常出现财务监督部门为其管辖的部门争预算、随意调整预算的情况。由于预算管理部门掌握的情况不充分，调整的依据不十分充足，调整的结果也就难以做到科学准确。

其五，预算编制立法问题。现行编制政府预算的基本法规是《中华人民共和国预算法》及其实施条例，只就预算的形式、主要内容及程序作出了原则性规定，但对预算支出的序列、财政预算在国家财政的主体地位和权限等没有明确规定。而一些部门(或领域)的法律，如《教育法》及国务院有关行政规章，对相关的预算政策特别是财政支出的预算安排的有关规定较为明确。此外，除法律、法规授权制定外，各级政府和部门都可随意制定减收增支的各项政策规定，财政缺乏“一票否诀”权威。这些问题的存在，使得各级财政部门在编制预算.时显得无所适从或顾此失彼，最终导致预算欠科学、合理性有失公允，损及预算法案的权威性和约束力。

二、预算编制模式的国际比较

〔一)美国的预算编制模式

在美国联邦预算管理组织机构中，行政部门基本上负责联邦预算的草拟和执行，国会负责联邦预算的审
批和监督，使得预算的制定权和批准权、执行权和监督权分开。

1.预算编制程序

美国预算从编制到生效需经过18个月的漫长历程，美国每个预算编制过程基本上是一个立法过程，程序非常严格。美国的预算年度是跨年制，从本年10月1日至次年9月30日。年度预算的编制，在每个预算年度提前18个月就开始准备预算方案。

2.预算编制的内容、形式和方法

美国联邦预算包括的范围很广，既包括联邦资金(税收收人、执照收人、罚款收人等)，又包括全部信托基金(限于指定项目和用途的专用税款和收人)，还包括预算外资金，其范围目前已减少到社会保险基金和邮政服务。美国政府向国会提交的联邦预算，既包括按经济性质划分的功能预算，又包括部门预算，使预算资金的分去向一目了然。按照经济性质划分的预算下面又分为强制性预算(按法律规定或客观实际必须安排的支出)和选择性预算(政府可以选择、控制的项目支出)两类:联邦预算一般采取单式预算，而地方政府大多采取复式预算，分别编制经常性预算和资本性预算:预算编制的方法主要采用零基预算法。

(二)日本的预算编制模式

日本参与预算编制的机构有内阁、大藏省、经济企划厅及其他大约30个省厅和机构。日本宪法规定，内阁负责准备预算，并提交国会审议;大藏省负责预算草案的编制;经济企划厅对下一年度经济情况进行详细估测，并提出今后5年经济情况的大致预测，为预算编制提供可靠基础;其他省厅和机构各自审核其预计要进行的活动，并向大藏省提出预算要求。

1.预算编制程序

日本的预算实行跨年制，本年4月1日至次年3月31日为一个预算年度。预算的准备工作大约开始于上年的夏季，结束于预算年度开始之前，历时大约10个多月。具体过程分为三个阶段:第一阶段(上年6月到8月份)内阁制订“预算指导方针”;第二阶段(从9月到12月底)，大藏省制定预算草案，并提交各部。大藏省同各部完成最终讨论预算草案后，形成定稿，并获得内阁批准，这一程序于12月底前完成;第三阶段(从1月到3月末)，内阁于1月底前向国会提交预算草案，国会一般于4月1日前通过预算草案。

2.预算编制的内容、形式和方法

日本预算编制的一个重要原则是总额预算主义原则，要求预算编制一定要细化，以便于国会审议和审计监督及财政部门管理。日本实行复式预算制度，中央预算分为一般会计预算、特别会计预算和政府关联机构预算三大类。一般会计预算管理中央政府的一般性收人，以税收和国债为财源;特别会计预算为分类管理型事业预算;政府关联机构预算是各政府关联机构的财务预算。日本中央财政预算的编制和执行以政府部门为单位，还按政府政策目的分类编制，如将中央财政支出具体分为国家机关费、地方财政费、防卫关系费等。按经济性质分为人员经费、差旅费、补贴委托费等。

(三)法国的预算编制模式

法国国家预算的编制由总理负责，由经济和财政部具体组织编制。参与这项工作的还有预算司、国库司和税务总署等构。国家预算的审核批准由议会进行，预算的执行由各级行政首脑负责，但具体的执行工作则由财政部门或财务部门负责。

1.预算编制程序

法国预算实行历年制，从每年1月1日到12月31日为一个预算年度。法国预算编制时间长，项目细，每年预算从上年12月份着手编制，一直到次年的12月份议会才能通过。历时约一年。其预算编制过程分为四个阶段:第一阶段(上年12月巧日至次年4月)，提出概算;第二阶段(次年5月到6月)，编制各部门的预算草案;第三阶段(次年7月到9月)，由财政部编制国家预算草案;第四阶段，10月到12月，审查和批准预算。

2.预算编制的内容、形式和方法

法国的预算体系与其公共行政机构体系相适应，分别安排各自预算，形成中央预算(国家预算)、地方预算和国家社会预算。虽然国家预算不包括地方预算和国家社会预算，但反映这两种预算收支的差额。法国预算的组织形式为复式预算，将国家预算分为经常性业务和临时性业务两部分，然后在预算年度内，把这两部分的收人和支出按经济性质规类，汇编在一张收支对照表中。法国预算编制的科目非常细，预算的类级科目有1100多条，款级和项级科目数量更大。法国预算编制相对独立，不以部门预算为基础。预算局首先根据自己掌握的信息直接编制各部门预算，不需要以各部门编制的预算为依据。当预算局拿出一套预算之后，再各部门见面，这是一种“主动编制”的方法。综上所述，在西方市场经济国家，尽管各国预算编制模式不尽相同(参见第95页附表)，但在以下几个方面存在共性特征，可供我国借鉴:

①都有健全的机构和充实的人员专司预算编制职能;②预算编制期间较长，一般在一年或更长时间;③预算编制细致，编制内容落实到各具体项目;④大多实行部门预算，在安排部门预算时普遍采用零基预算方法;

⑤预算编制、审批、执行、监督等职能分工明确合理;⑥预算管理的法治性极强，从预算编制到执行和监督严格的法律要求。

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