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构建我国国有资本金预算的基本思路（上）

关于如何建立国有资本金预算，目前在理论界有不同的观点，在实践中也有不同的做法。本章主要介绍资本预算的几种主要模式，并结合我国的具体国情，提出建立国有资本金预算应选择的模式。同时对为什么要建立国有资本金预算、国有资本金预算应遵循的基本原则、国有资本金预算与政府公共预算的联系和区别、国有资本金预算收支范围的确定等基本认识问题，提出自己的一些看法。

一、我国国有资本金预算的模式选择

所谓资本预算的模式问题，也就是资本预算的内容、范围和与其他预算的相互之间关系的问题。理论界对此有不同的观点，世界各国在实践上也有不同的做法(我们在前面有过简单介绍)，由此形成了以下几种主要模式。

1.以财政收人和支出(主要是支出)是否具备资本性质为标准来建立资本预算。瑞典、丹麦实行过的资本预算就采取这种模式。即将财政支出科目中能够形成资本(国有资产)的部分，以及相对应的财政收人科目和来自资本(国有资产)收益的部分划人资本预算，使之与公共预算收支区别开来。丹麦对资本性支出的定义是:有形建筑的支出和国有资产的买卖支出等，采购支出不属于资本支出的范畴。

2.按照国家财政支出是否属于经济建设性质为标准来建立建设性预算。我国1992年复式预算方案由经常性预算和建设性预算组成，就属于这种模式。以经济建设性为标准与以资本性为标准，两者既有联系又有区别。比如说，国家财政用于经济建设方面的支出大部分属于资本性支出，但也有一部分属于费用性或消耗性支出，其结果并不形成资本。

3.依据财政支出是否形成生产性或盈利性国有资产为标准来建立国有资产经营预算。我国按照1994年颁布的《预算法》进行修订的复式预算基本属于这种模式。其特点在于把公益性国有资产的支出、基金和公益性企业的亏损补贴支出划了公共预算，而把用于经营性国有资产的支出、基金和营利性企业的亏损补贴支出划人国有资产经营预算。4.按照财政收人的有偿性和无偿性分别建立经常性预算和债务预算(相当于资本预算)。如20世纪60年代后期英国实行的国家借贷基金预算，其支出主要包括向国有企业和地方政府提供的作为资本投资的长期信贷。

5.按照预算资金的专项用途建立的特别预算。最典型的是我们前面提到的日本的财政投融资计划(或称为财政信用)，其收支规模相当于一般会计的40%左右，主要由日本大藏省理财局负责管理。事实上，上述五种资本预算模式分别是适应具体国家的具体社会经济发展阶段而提出的，国有资本金预算模式不一定非要选择其中之一，而应将几种模式综合考虑，结合我国现实国情，创立新的模式。前面已经论述，我国国有资本金预算是以社会主义国家的“双重职能”理论为依据而建立的，是政府以国有资产所有者身份将其拥有或支配的货币资金用于资本性投人的收支计划。因此，国有资本金预算模式的选择也应以国家的双重职能为基础，并体现出以下内容:(1)国有资本金预算是财政预算的重要组成部分，国有资本金预算收支应包含在财政预算收支范围之内，不能独立于财政预算单独编制。www.xwlunwen.com 代写硕士论文网

(2)国有资本金预算应体现国有资产所有者管理职能，其预算收支应是国家以国有资产所有者身份取得和支配的收人与支出。(3)国有资本金预算应体现资本增值的特性，反映国有资本的投资与收益。(4)政府发行公债是以国家信用和国家对国有资产的所有权为保证的，国家债务还本付息有赖于国有资本的增值，债务收支同样应纳人国有资本金预算。概括而言，我国国有资本金预算应依据财政收支是否是国家以国有资产所有者身份取得或支配的国有资本的收益与支出为标准建立，这是符合我国社会主义国家性质和基本国情的资本预算模式。

二、建立国有资本金预算的指导思想

(一)明确编制国有资本金预算的目的

1.增强政府宏观调控能力。

政府宏观调控的能力取决于政治权力和财产权力，在实践操作中主要依赖于财政政策和货币政策。国有资本金的集中和运用往往表现为一种源于财产权力的财政政策。国有资本金预算可以将国家以所有者身份取得或支配的货币资金完整地反映出来，通过编制、执行和调整资本金预算，来贯彻落实国家的产业政策和政府的宏观调控意图，增强政府对宏观经济的调控能力。

2，带动多种经济成分协调发展。

党的十五大提出，我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展，其中，国有经济应控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。国有经济的主导作用，主要体现在控力上。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，加强重点，提高国有资产的整体素质。国有资本金预算可以按照国家经济发展的要求，适调节国有资本的投向，对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域加大资本投人力度，保证国有经济的支配地位;同时，在其他领域，促进国有资本股份化、分散化，适度扩大与非国有资本的融合、交叉，以国有资本的投入带动其他社会资本的投人，从而引导、带动、规范其他社会资本的有序发展。

3.保证国有资本的保值增值。资本本身即具有增值的特性，国有资本也不例外。因此，建立国有资本金的一个重要目的就是通过预算，对国有资本的结构进行科学调整，对国有资本的投入和产出进行全面的反映和有效的监督，实现提高国有资本整体质量的要求，这是资本预算的主要目的，也是资本预算的本质特征。国有资本金预算必须追求国有资本在保值的基础上尽可能多的增值，根本原因在于，我国是以公有制为主体，国有经济为主导的社会主义国家。江泽民总书记曾深刻地指出，前辈用鲜血和汗水换来的社会主义物质基础，不能在我们这一代人身上毁掉，否则，就是历史的罪人。同时，我国已进入建设有中国特色社会主义事业的新时期，这一时期要巩固和发展二十年来改革开放的伟大成果，要实现经济体制和经济增长方式的两个根本性转变，要迎接国际综合国力剧烈竞争的挑战。这就要求国有经济有一个大发展，国有资产有一个大发展。国有资本金预算必须与此相适应，通过预算的分配与监督，实现国有资本的保值增值，发展壮大国有经济，巩固社会主义制度。需要指出的是，这里所讲的增值并不是单个国有资本的增值，而是国有资本整体质量的提高，是国有资本总量的不断增加。不是每一部分国有资本的投人都要以盈利为目的，如环保、水利、公路、桥梁等建设资金的投人，它所满足的是社会的公共需要，讲求的是社会效益，其资本投人的本身是非营利性的，但具有外部效应，能够促进其他资本增加盈利;再比如基础产业的投资，因其关系国民经济发展的命脉，应以国有资本投入为主导，但基础产业又具有投资大、见效慢、回收期长、盈利性不高的特点，因此，也不应以资本的盈利为主要目的;至于其他那些或者能够形成垄断利润、或者应该参与市场竞争的资本投人，则应充分体现资本增值的特性。所以，国有资本金预算以资本增值为原则，应主要体现在，明确资产所有者的权益，促进资本的积聚和集中，根据国家经济结构调整和产业政策的需要，通过存量调整和增量投人，提高国有资本整体运营效益，并带动其他社会资源的优化酉己置。

(二)划清国有资本金预算的范围

从理论上来讲，政府公共预算和国有资本金预算的范围划分应遵循国家社会经济管理者和国有资产所有者的双重职能分开的原则。凡国家以资产所有者身份取得的收入和国家债务收人以及用于国有资本再投人的资金支出均应纳人国有资本金预算的范围;而凡国家以社会经济管理者身份取得的收人和用于维护国家政权，促进文化、教育、科学等事业发展，满足社会公共需求，提高人民群众生活质量等支出均应纳人政府公共算的范畴。目前，理论界在探讨国有资本金预算的收支范围时，基本是按此原则进行划分。只是在一些具体问题上，还存在着一些争议，主要有:

1.大型公益性基础设施支出，包括邮政、电信、能源、交通、水、电、练气、环境保护、城市公用设施等方面的支出应纳人公共预算还是资本金预算。有的认为，这部分支出属于公共工程支出，是为满足社会共同需要服务的，应纳人政府公共预算;有的则认为，这部分属于国有资本的投资，按照资本投人的原则，应纳人国有资本金预算。我们认为，两种观点都有失偏颇。前一种观点似乎将目前提出的转变财政职能、建立公共财政的目标与政府公共预算相混同，认为公共财政的职能范围，就是公共预算的范围;而后一种观点又把资本的投入与基本建设相混同，认为所有的基本建设都应纳人资本的支出。我国社会主义市场经济条件下的财政职能，除体现为保证社会公共需要外，更重要的是要优化资源配置、调控宏观经济运行、促进公平分配、协调地区社会经济发展。国有资本的投人是促进经济结构调整、实现宏观调控的重要手段。邮政、电信、能源、交通等基础行业，是国民经济发展的重要领域，是国有资本投人的重点，应纳人国有资本金预算的范围。但是，至于国防、行政、文化、教育、科技等方面的基本建设，就不应属于资本投人的范畴，应该纳人政府公共预算。

2.按照1995年提出的复式预算方案，生产性的国家专项建设基金纳人了国有资产经营预算的范围，而各项工商税收则是公共预算的主要收入来源。但推行费改税后，大部分预算外收费基金将转为国家税收纳人预算内统一管理，那么，从预算管理上，是否也要相应转人公共预算范围内呢?举个简单的例子，比如养路费的收人和支出，按过去的设想，应属于国有资产经营预算管理的范畴，转为燃油税后，是否应做相应的调整呢?国有资本金预算的执行关系到国家经济建设乃至整个国民经济的发展，国有资本金预算支出是国家基本建设投资、基础产业发展和国有资本增值的主要资金渠道，必须要有稳定可靠的资金来源做保证。目前，我国的建设性支出有一半以上来源于债务收人，一方面，由于缺乏固定的收人来源，国有资本金预算长期处于“虚置”的状态;另一方面，由于面临沉重的还本付息的压力，国有资本被迫向竞争性、营利性产业倾斜，从而难以集中力量进行基础设施建设，影响资源配置和结构调整。据统计，目前财政投资占全社会固定资产投资的比重只有4%左右;但属于政府性的投资占全社会固定资产投资规模的比重却达到20%，在基础设施建设投资中，则超过了40%。这些政府性投资资金以基金等形式存在，来源于税基，脱离预算管理，收支内容固定，收支规模刚化，很难进行规模调控和产业调整。因此，按照国务院改革的要求，必须将各种属于政府收支行为的专用基金和由此而形成的一部分税收纳人国有资本金预算统一管理，并要改变列收列支的状况，统一规划，统一使用。这样，不仅能使国家预算全面反映政府的收支活动和范围，同时也有利国有资本金预算的有效建立。

(三)理清国有资本金预算与政府公共预算的关系

按照《中华人民共和国预算法》的规定和新时期财政职能调整的思路，我国应建立包括政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算的复式预算制度。从严格意义上讲，社会保障预算只能算是政府公共预算的一种特别情况、一种专项预算。而正确划分国有资本金预算与政府公共预算，才是复式预算的根本。根据世界各国资本预算的做法，结合我国国家预算的特点和要求，国有资本金预算与政府公共预算相比，应有以下区别。

1.依据和立足点不同。国有资本金预算依据的是国有资产所有权及其派生出来的资产收益索取权和支配权，立足点是产权管理。政府公共预算依据的是以国家机器为后盾的公共权力，立足点是社会的公共管理。对于政府而言，国有资本金预算体现了政府以其资本所有者或支配者身份行使的财产权利，公共预算则体现了政府以其社会经济管理者身份行使的政治权力。

2.目标导向不同。国有资本金预算的根本目标是最大限度地实现国有资本的增值。通过预算，对国有资本结构进行科学调整，着眼于提高国有资本的整体质量，其主要指标就是资本增值的大小。而政府公共预算的目标更侧重于追求最佳的社会效益，是为了维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业。

3.收支内容不同。国有资本金预算收人的主体是国有产权转让收入和国有资本金收益，支出一般以投资的形式出现，其实质是调整经济结构。政府公共预算收人的主要来源是税收，支出一般采取拨款形式，主要用于行政事业开支，其实质是对社会剩余产品的分配。

4.收支手段不同。政府公共预算的收支手段主要是政府的行政手段，靠政府的权力征税，靠政府的权力组织财产分配。而国有资本金预算的收支完全是按市场经济运行的，通过产权转让或投资收益获得再投资的资金，资本的投人不仅强调投资收益而且强调国有资本的保值增值，同时还强调通过市场化的运行方式实现投资调控，实现引导经济发展的政府职能。

5.收支范围不同。从收支范围来看，政府公共预算遵循“取之于民，用之于民”的原则，覆盖全社会和所有的经济形式，因而较之国有资本金预算有着更大的范围。

6.优先次序不同。在确定国有资本金预算收人来源时，应本着税收优先的原则。构成国有资本金预算收人主体部分的国有资本金经营收益应是税后的。关于两种预算的资金往来。目前已形成一致意见的是公共预算的结余可以转人国有资本金预算作为收人，而对国有资本金预算结余能否转人政府公共预算，及公共预算的差额可否用国有资本金预算来弥补，则有不同的观点。一种观点认为，“公共预算如有差额也可转人国有资产经营预算作为支出。两类预算的收支总计是生︸l……平衡的。”“两个预算的结余在一定条件下通过一定的法定程序可以相互划转，以调剂余缺。”另一种观点则认为，“国有资本金预算安排的资金或预算结余不应用于政府公共预算，就是不能将‘建设’的钱用于‘吃饭’;但反过来，公共预算的结余应该转人国有资本金预算。”我们比较赞同后者。因为，公共预算的支出是消费性支出，是无偿的，支出目的是为维护社会秩序、防御外来侵略、保证国家机器正常运转、发展社会各项事业、提高人民生活水平，其收人来源主要是税收，也就是以政府的正常收人来满足政府社会管理功能即社会共同需要。公共预算应实行“量人为出”的原则，对于可能出现的赤字要通过精简机构、压缩开支来弥补。而资本金预算主要以国债和依照规定应当上缴国有资本金收益为收人来源，支出为投资性支出。如果将公共预算差额转人资本预算，作为资本性支出处理，就不仅掩盖了出现赤字的真实情况，使政府消费性支出膨胀得不到抑制，而且挤占了本应作为资本性投人的生产建设资金，以至于将国家债务收人用于一般消费，出现借钱“吃饭”的局面。关于两种预算的平衡。《中华人民共和国预算法》中规定，“中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量人为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。”政府公共预算由于其收入的税收主体性和支出的非经营性等原因，必须坚持年度平衡、留有结余的原则。但就国有资本金预算而言，它实质上是一种国有资本的宏观营运决策行为，由于经济建设或生产投资往往不是一年内就能见效的，因此国有资本金预算应奉行周期平衡的原则，不能简单机械地寻求年度的平衡。同时，国有资本金预算的支出是一种谋利性投资，具有偿债能力，因此国有资本可以负债经营，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措资金。这种负债经营行为有时可以体现某种明确的政府意图，比如当前实行的积极财政政策，实际上是更大规模国有资本负债经营，目的是在特殊的背景下，拉动国内需求，刺激国民经济增长。但另一方面，同企业和个人经营者举债的最大制约是债务的偿还能力一样，国有资本的举债经营也要充分考虑其偿债能力，而且由于国有资本投资大、工期长、风险大、回收慢，这些都极大制约了国有资本负债经营的能力。因此，国有资本金预算的赤字规模要严格把握，做到举债有度、用债有方、偿债有信。

(四)改革国有资本金预算的支出结构

国有资本金预算应坚持统筹兼顾、保证重点的原则，适应政府职能转变的要求，以支出结构的调整，促进国有经济结构的调整。具体来讲，一是重点加强基础产业、基础设施的投人;二是通过补充国家资本金、增加企业亏损补贴的方式促进支柱产业和高新技术产业的发展;三是逐步退出竞争性领域，以产权重组的方式，调动其他社会资本的投人。国有资本中最主要的支出莫过于基础设施投资支出，基础设施对于整个国民经济系统长期稳定发展是具有重要作用。对于我国这样一个经济相对落后的发展中国家来说，基础设施建设尤为重要。英国经济学家罗森斯坦·罗丹指出，发展中国家应当优先发展基础产业，否则，当加工工业发展之后会出现“瓶颈”，延续发展的进程。改革开放以来，我国基础设施已有很大改善，然而“瓶颈”效应仍明显存在。如果不加大投人，基础设施必将成为富国强民的最大障碍。同时，由于投资数量大、风险高、投资成本难以通过价格回收，一般情况下，其他社会资本不愿投资或无力投资，惟有以弥补市场缺陷为己任的政府财政，才必须也有可能以国有资本承担投资的责任。对于需优先发展的支柱产业和高新技术产业，也应适增加国有资本的投人，选择适当的项目，给予必要的扶持。从这些企业的目前情况看，一方面国家资本金投人不足，另一方面企业自我补充资本金机制尚未确立，由此造成企业经营过度依赖负债，资产负债率居高不下，企业发展十分困难。这里面有国家政策的原因。1980年流动资金由“双口供应”改为银行全额信贷，使国家以流动资金形式注人企业的资本金来源“断奶”;1983年以后全面实行国家基本建设投资·“拨改贷”制度，使国家原先以固定资产投资方式注人企业的资本金“断流”。当1993年新的企业财务会计制度建立了企业资本金制度时，国家对国有企业却几乎不再有资本金的投人。鉴于此，国家应在积极培育资本市场、促使企业通过多种渠道筹集资金的同时，对于需要扶植的产业部门，采用“贷改投”的方式，转增国家资本金的投人，缓解企业债务压力，促进企业走向良性循环和健康发展。至于国家在竞争性领域该不该投资的问题，主要有两种观点。一种认为，即使在市场经济条件下，作为社会主义经济基础主体的国有企业，政府也应投资，促进其发展;另一种则认为，国有资本应全部从竞争性领域退出。国家在竞争性领域该不该投资的问题，应是一个经济效率的问题，是一个实践的问题。如果实践证明，国有独资或控股企业在竞争性领域的整体经营是有效率的，当然没有理由不投资。但近年来实践说明了一些国有企业在市场经济条件下效率很差，亏损严重，经营机制和管理问题很多。因此，多数国有企业只能实行改制，以产权重组换取企业再生。今后国有资本是否全部从竞争性领域退出，则应由实践做决定。在实践证明竞争性领域适于国家投资之前，应尽量减少国有资本在竞争性领域的投人，而应集中力量发展基础设施建设和基础产业。

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